Uma petição com mais de nove mil assinaturas acusa o novo sistema de devolução de embalagens de penalizar os consumidores e financiar a entidade que o gere. A acusação contém alguns exageros, mas toca no ponto mais sensível do modelo: quando o cidadão não consegue recuperar os dez cêntimos que pagou, esse dinheiro pode acabar a financiar a própria estrutura responsável pelo sistema.

Uma garrafa vazia entra numa máquina. O código de barras é lido, o formato é verificado e, se tudo correr como previsto, o consumidor recupera os dez cêntimos que tinha pago no momento da compra. Mas basta a embalagem estar deformada, o equipamento não reconhecer o código, a máquina estar avariada ou o ponto de recolha não cumprir a obrigação de aceitar manualmente o recipiente para que o dinheiro não seja devolvido naquele momento.

Isoladamente, são apenas dez cêntimos. Multiplicados por centenas de milhões de embalagens, tornam-se uma massa financeira de dimensão considerável.

É precisamente sobre este mecanismo que incide a petição pública intitulada “Pelo Fim do Sistema ‘Volta’ e pela Criação de um Modelo Justo de Gestão de Embalagens”. À data de 20 de julho de 2026, o documento reunia cerca de 9.438 assinaturas e pedia, entre outras medidas, a suspensão do modelo atual, uma auditoria independente e a proibição de a entidade gestora se apropriar dos depósitos que não fossem devolvidos aos consumidores.

A petição contém afirmações que necessitam de correção. Mas a pergunta central é legítima e deve ser respondida: quem beneficia financeiramente quando o consumidor paga o depósito e não consegue recuperá-lo?

A resposta encontra-se na própria legislação.

Dez cêntimos que deixam de pertencer temporariamente ao consumidor

O Sistema Volta entrou em funcionamento em 10 de abril de 2026. Aplica-se, nesta fase, a embalagens de bebidas de plástico, alumínio e aço, até três litros, devidamente identificadas com o símbolo do sistema. Em cada compra é acrescentado um depósito de dez cêntimos, recuperável quando a embalagem é entregue num ponto de recolha autorizado. O Governo anunciou uma rede composta por milhares de pontos de recolha automática e manual, um investimento global estimado em cerca de 150 milhões de euros e o objetivo de alcançar uma taxa de recolha de 90% em 2029.

Juridicamente, os dez cêntimos não são um imposto nem o preço da embalagem. São um depósito: um valor cobrado ao consumidor e que deve ser restituído após a devolução do recipiente. O montante é inicialmente cobrado pela entidade gestora aos produtores ou embaladores, circula ao longo da cadeia de distribuição e chega ao consumidor incluído no valor final pago no estabelecimento.

O princípio parece simples: quem entrega a embalagem recupera o dinheiro; quem a abandona, destrói ou coloca no lixo perde o depósito.

O problema começa quando a perda não resulta de uma escolha consciente do consumidor, mas das limitações do próprio sistema: máquinas indisponíveis, embalagens recusadas por pequenas deformações, códigos não reconhecidos, ausência de alternativa manual, dificuldades de mobilidade, distância até ao ponto de recolha ou desconhecimento sobre o direito a receber o valor em dinheiro.

Nesses casos, o depósito deixa de funcionar apenas como incentivo ambiental. Transforma-se numa penalização aplicada a quem tentou cumprir, mas encontrou um sistema incapaz de garantir o reembolso.

O que acontece ao dinheiro não reclamado

A lei portuguesa determina que os depósitos são da responsabilidade da entidade gestora, embora não constituam propriedade dessa entidade. Determina igualmente que a receita líquida anual associada aos depósitos deve permanecer contabilisticamente separada das restantes receitas.

Esta salvaguarda é importante, mas não resolve o problema essencial.

O regime estabelece que, quando os objetivos de recolha são cumpridos, os depósitos considerados não reclamados são reinvestidos na atividade da própria entidade gestora. Só quando existem desvios significativos face às metas previstas é que parte dos valores correspondentes pode reverter, em partes iguais, para o Fundo Ambiental e para o Fundo para a Promoção dos Direitos dos Consumidores. A legislação considera definitivamente não reclamados os depósitos relativos a embalagens colocadas no mercado há mais de três anos, bem como os valores associados a comprovativos de reembolso que tenham caducado.

É aqui que surge o conflito de incentivos.

A entidade gestora não pode distribuir formalmente os depósitos pelos seus associados como se fossem lucros. Mas pode utilizar os valores não reclamados para financiar a sua própria atividade, desde que cumpra as metas legalmente estabelecidas.

Em termos económicos, isso significa que cada euro proveniente de depósitos perdidos que seja aplicado no funcionamento do sistema representa potencialmente um euro que deixa de ter de ser suportado pelas contribuições dos produtores, embaladores ou distribuidores.

O consumidor não está, portanto, a financiar diretamente uma empresa através de uma taxa declarada. Está a fazê-lo indiretamente sempre que perde o depósito e esse valor é utilizado para pagar investimentos, equipamentos, logística, comunicação, operação ou outras despesas da entidade gestora.

Este é o verdadeiro problema do modelo.

A entidade que deve maximizar as devoluções beneficia operacionalmente da existência de dinheiro que não regressa aos consumidores. Não é necessário demonstrar uma intenção fraudulenta para reconhecer o conflito: basta observar que o sistema transforma o insucesso de uma parte dos consumidores numa fonte potencial de financiamento para quem o administra.

Uma entidade privada dominada pelos setores regulados

A SDR Portugal, responsável pelo Sistema Volta, é uma associação sem fins lucrativos constituída por empresas e associações representativas dos produtores de bebidas, embaladores e grandes operadores da distribuição alimentar.

Segundo a informação apresentada pelo Governo, os seus associados representam aproximadamente 90% do mercado das bebidas e cerca de 80% da distribuição alimentar. A própria legislação estabelece que a entidade gestora deve ser constituída maioritariamente pelos produtores ou responsáveis pela colocação das embalagens no mercado.

Este modelo é comum nos sistemas de responsabilidade alargada do produtor: são as empresas que colocam os produtos no mercado que devem financiar e organizar a sua recolha e reciclagem.

Contudo, a concentração da gestão nas mesmas entidades que suportariam os custos do sistema exige uma fiscalização pública especialmente rigorosa.

Os produtores têm interesse em cumprir as metas ambientais, evitar sanções e preservar a reputação das suas marcas. Mas têm igualmente interesse em reduzir os encargos financeiros associados à recolha, ao transporte, à triagem e à reciclagem das embalagens.

Se os depósitos não reclamados puderem ser usados para financiar a estrutura, existe uma transferência indireta de custos: uma parte do esforço financeiro que deveria resultar do princípio do poluidor-pagador passa a ser suportada pelos consumidores que não conseguiram recuperar o seu dinheiro.

A expressão “sem fins lucrativos” também não significa ausência de remunerações, contratação de fornecedores, despesas de administração, consultoria, comunicação, tecnologia ou exploração de equipamentos. Significa apenas que eventuais resultados positivos não podem ser distribuídos como dividendos pelos associados.

Por isso, a transparência não pode limitar-se à publicação de contas agregadas. É necessário conhecer os salários e benefícios dos órgãos dirigentes, os contratos celebrados com empresas relacionadas com os associados, os custos unitários das máquinas, os encargos de operação, as receitas obtidas com a venda dos materiais recicláveis e o destino exato de cada euro proveniente dos depósitos não reclamados.

Um fluxo anual que pode atingir centenas de milhões

Os responsáveis pelo sistema estimaram que, anualmente, sejam colocadas no mercado português cerca de 2,1 mil milhões de embalagens abrangidas pelo Volta. Com um depósito de dez cêntimos por unidade, isso corresponde a um fluxo financeiro bruto potencial de aproximadamente 210 milhões de euros por ano. O próprio presidente da SDR Portugal comparou a dimensão operacional do sistema à de uma pequena instituição bancária, devido ao volume de dinheiro que circula entre produtores, comércio, consumidores e pontos de recolha.

Isto não significa que a entidade gestora fique com 210 milhões de euros. A esmagadora maioria deverá ser restituída aos consumidores à medida que as embalagens são devolvidas.

Mas cada ponto percentual de embalagens não devolvidas, num universo anual de 2,1 mil milhões de unidades, representa cerca de 21 milhões de recipientes e 2,1 milhões de euros em depósitos.

Se a taxa de recolha for de 90%, o valor correspondente aos 10% não devolvidos poderá ascender, numa simulação anual simples, a cerca de 21 milhões de euros. Com uma taxa de 80%, o montante potencial sobe para 42 milhões. Estes valores não se tornam automaticamente receita disponível, nem são imediatamente classificados como depósitos não reclamados — a lei estabelece um período de três anos —, mas demonstram a dimensão financeira do mecanismo.

É por essa razão que os dados não podem permanecer apenas nas mãos da entidade gestora.

Portugal necessita de um painel público, atualizado mensalmente, que indique quantas embalagens elegíveis foram efetivamente vendidas, quantas foram devolvidas, quanto dinheiro foi cobrado, quanto foi reembolsado, quanto permanece pendente, quantos comprovativos expiraram e que montantes foram definitivamente classificados como não reclamados.

Sem estes elementos, ninguém consegue calcular a taxa real de devolução nem verificar a correspondência entre embalagens colocadas no mercado, depósitos recebidos e valores restituídos.

O erro dos 40% na petição

A petição afirma que a entidade gestora teria admitido que apenas 40% das embalagens seriam devolvidas e que os restantes 60% permaneceriam definitivamente no sistema.

Essa interpretação não é rigorosa.

Os 40% correspondem à meta mínima ajustada para 2026, um ano de arranque e transição. A meta inicialmente prevista era superior, mas foi reduzida tendo em conta o início do sistema em abril e o período durante o qual continuaram a coexistir nas lojas embalagens antigas, sem depósito, e embalagens identificadas com o símbolo Volta. Para os anos seguintes estão previstas metas progressivamente mais elevadas: 80% em 2027, 85% em 2028 e 90% em 2029.

Uma meta de 40% não significa que o sistema espere perder definitivamente 60% dos depósitos. Também não significa que todos esses valores possam ser imediatamente considerados receita da entidade gestora.

Contudo, a redução da meta torna menos exigente a avaliação do primeiro ano e alarga a margem para que o sistema seja formalmente considerado cumpridor, mesmo que uma parte substancial dos consumidores ainda não consiga devolver as embalagens.

A petição exagera na conclusão, mas identifica corretamente uma debilidade: as metas legais funcionam também como condição para determinar o destino dos depósitos não reclamados. Quanto menos exigente for a meta, mais fácil será à entidade gestora cumprir formalmente o objetivo e conservar os valores residuais dentro do próprio sistema.

O problema não é, portanto, a entidade ter confessado que pretende ficar com 60%. Não confessou. O problema é a arquitetura legal permitir que, depois de atingido o mínimo estabelecido, os valores não reclamados continuem a financiar a atividade da entidade responsável pela recolha.

Cinquenta e cinco milhões de embalagens não provam o sucesso

Nos primeiros três meses de funcionamento, entre 10 de abril e 6 de julho, terão sido devolvidas cerca de 55,5 milhões de embalagens. A entidade gestora classificou os resultados como positivos e indicou que a rede já contava com mais de 2.500 pontos de recolha.

O número é relevante, mas insuficiente para avaliar o desempenho.

Para calcular uma taxa de recolha é necessário conhecer o denominador: quantas embalagens abrangidas pelo sistema foram vendidas durante o mesmo período?

Sem esse dado, 55,5 milhões podem representar um resultado muito bom, razoável ou insuficiente. Um número absoluto, apresentado isoladamente, não permite concluir se o sistema está próximo ou distante da meta.

Esta é uma das maiores falhas de transparência até agora identificadas. A SDR Portugal divulga o número de embalagens recolhidas, mas o público não dispõe, de forma regular, clara e auditável, do número correspondente de embalagens sujeitas a depósito colocadas no mercado durante o mesmo intervalo temporal.

Assim, tanto a proclamação de sucesso como a acusação de fracasso absoluto permanecem prematuras.

Máquinas avariadas, embalagens recusadas e cidadãos excluídos

Os problemas operacionais, esses, já estão documentados.

Consumidores têm relatado máquinas fora de serviço, equipamentos que aceitam apenas algumas marcas ou formatos, dificuldades na leitura dos códigos e recusas de embalagens deformadas. A SDR Portugal explica que os recipientes devem conservar a forma suficiente para permitir a leitura do código, a verificação das dimensões e o controlo do peso, medidas destinadas a evitar fraude e devoluções repetidas da mesma embalagem.

A necessidade técnica é compreensível. O que não é aceitável é o consumidor perder o depósito quando a máquina falha e o estabelecimento não disponibiliza imediatamente uma alternativa.

A legislação prevê recolha manual e diferentes obrigações consoante a dimensão dos estabelecimentos. As grandes superfícies devem assegurar uma capacidade de receção abrangente, enquanto os estabelecimentos de menor dimensão podem ter regimes diferenciados. Os pontos de recolha são remunerados por cada embalagem recebida através de uma tarifa destinada a cobrir equipamento, manutenção, espaço, pessoal e operação.

Se o comerciante recebe uma compensação para assegurar o serviço, não é legítimo transferir para o consumidor o risco de indisponibilidade da máquina.

A associação DECO também identificou falhas de informação. Muitos consumidores desconheciam que podiam pedir o reembolso em dinheiro, em vez de aceitarem apenas vales de compra. A comunicação pública só ganhou maior consistência depois da entrada em funcionamento do sistema, quando deveria ter antecedido o lançamento.

Foram igualmente denunciadas dificuldades de acesso por pessoas com mobilidade reduzida. Algumas máquinas foram instaladas sobre plataformas ou em locais de acesso difícil, levando organizações representativas das pessoas com deficiência a exigir rampas, sistemas de chamada ou outras soluções inclusivas. A própria entidade gestora reconheceu a existência do problema e afirmou estar a estudar adaptações.

Um sistema ambiental que exclua idosos, pessoas com deficiência, cidadãos sem transporte, populações rurais ou consumidores afastados das grandes superfícies não é universal. E um depósito que não possa ser facilmente recuperado por todos deixa de ser apenas um incentivo: torna-se uma cobrança socialmente desigual.

O conceito funciona; o modelo português é que está sob suspeita

Seria incorreto concluir que todos os sistemas de depósito e devolução são ineficazes.

A experiência europeia demonstra precisamente o contrário. A União Europeia estabeleceu como objetivo a recolha separada de 90% das embalagens de bebidas de plástico e metal até 2029 e considera os sistemas de depósito um dos principais instrumentos para atingir essa meta. Dados analisados pela Comissão Europeia indicam que a maioria dos países que já alcançava elevados níveis de recolha utilizava sistemas deste tipo. Estudos da OCDE também apontam para melhorias na quantidade recolhida, na qualidade dos materiais destinados à reciclagem e na redução do lixo abandonado.

O Volta não pode ainda ser declarado um fracasso ambiental, três meses depois do arranque.

O que já pode ser afirmado é que não está a funcionar plenamente como contrato de confiança entre o Estado, a entidade gestora e os consumidores.

Não funciona quando o cidadão paga obrigatoriamente, mas encontra obstáculos para recuperar o dinheiro.

Não funciona quando são divulgados números absolutos de recolha sem o número total de embalagens vendidas.

Não funciona quando o sistema é controlado maioritariamente pelos próprios setores económicos que deveriam financiar integralmente a gestão dos resíduos.

Não funciona quando os depósitos perdidos podem ser utilizados para sustentar a estrutura que deveria impedir essa perda.

Não funciona quando não existe uma prestação pública de contas suficientemente detalhada para acompanhar centenas de milhões de euros em circulação.

O que deve mudar

A suspensão total exigida pela petição seria, neste momento, uma resposta desproporcionada. Poderia destruir investimentos realizados, criar nova confusão entre os consumidores e comprometer as metas ambientais assumidas por Portugal.

Mas manter o sistema sem alterações também não é aceitável.

A primeira medida deve ser uma auditoria financeira e operacional verdadeiramente independente, supervisionada pelo Tribunal de Contas, pela Inspeção-Geral de Finanças, pela Agência Portuguesa do Ambiente e pelas entidades de defesa dos consumidores. A auditoria deve abranger os depósitos recebidos, os reembolsos efetuados, os comprovativos emitidos, os valores caducados, os contratos, os custos de gestão e as relações comerciais com empresas associadas.

A segunda medida deve consistir na criação de uma conta de garantia autónoma, administrada ou fiscalizada por uma entidade independente. Os depósitos pertencentes aos consumidores não devem poder ser confundidos, direta ou indiretamente, com a tesouraria operacional da entidade gestora.

A terceira alteração deve incidir sobre o destino dos depósitos não reclamados. Em vez de financiarem automaticamente a entidade gestora, deveriam reverter prioritariamente para um fundo público de proteção ambiental e dos consumidores, para programas municipais de recolha, para medidas de acessibilidade e para projetos de reutilização de embalagens.

A operação normal do sistema deve ser financiada pelas contribuições dos produtores e distribuidores, de acordo com o princípio do poluidor-pagador. Quanto maior for o custo ambiental de determinada embalagem, maior deverá ser a contribuição paga por quem a coloca no mercado.

A quarta medida exige transparência em tempo quase real. Um painel público deve apresentar as embalagens colocadas no mercado, os depósitos cobrados, os reembolsos realizados, as taxas de rejeição, as avarias, o tempo médio de indisponibilidade das máquinas, as reclamações recebidas, os valores pendentes e o destino de todas as receitas.

A quinta medida consiste em garantir que uma avaria ou rejeição indevida nunca determina a perda do depósito. Sempre que a máquina esteja indisponível, o estabelecimento deve ser obrigado a assegurar recolha manual imediata ou a emitir um comprovativo equivalente.

Finalmente, a governação da SDR Portugal deve incluir representantes independentes dos consumidores, municípios, associações ambientalistas, organizações de pessoas com deficiência e especialistas sem ligação económica aos produtores ou distribuidores.

Conclusão: o consumidor não pode ser o financiador involuntário

A petição contra o Sistema Volta não é rigorosa quando transforma a meta transitória de 40% numa previsão de que 60% das embalagens nunca serão devolvidas. Também não apresenta provas de que os responsáveis da entidade gestora estejam a enriquecer pessoalmente.

Mas acerta no essencial.

O atual modelo permite que o dinheiro perdido pelos consumidores seja utilizado para financiar a atividade da organização encarregada de gerir o sistema. Essa possibilidade cria um conflito estrutural de incentivos e enfraquece o princípio segundo o qual os produtores devem suportar os custos dos resíduos que colocam no mercado.

O Sistema Volta só será legítimo quando o seu sucesso financeiro depender da devolução das embalagens — e não da existência de depósitos que nunca regressam às mãos de quem os pagou.

Os dez cêntimos podem parecer insignificantes. Multiplicados por milhares de milhões de embalagens, tornam-se um património coletivo que exige fiscalização, transparência e responsabilidade pública.

O dinheiro do consumidor deve voltar ao consumidor. Quando isso não for possível, deve servir exclusivamente o interesse público e a proteção ambiental.

Nunca deve transformar-se num cheque em branco para financiar a estrutura que o administra.